E-huquq.az Şirvan Apellyasiya Məhkəməsinin İnzibati Kollegiyasının hakimi, Hakimlərin Seçki Komitəsinin üzvü Orxan İsmayılovun yeni məqaləsini oxucuların diqqətinə təqdim edir:

(Birinci məqalə)

Dövlətin əsas sosial funksiyası insanların layiqli həyat səviyyəsini təmin etmək və cəmiyyətə xidmət etməkdən ibarətdir. Bu baxımdan inzibati orqanların fəaliyyətinin əsas məqsədi ictimai mənafenin təmin edilməsinə yönəlir. Qeyd olunan inzibati fəaliyyətin həyata keçirilməsi zamanı inzibati orqanlar fiziki və hüquqi şəxslərdən daha üstün vəziyyətdədir, eyni zamanda səlahiyyətləri daha genişdir. Nəzərə almaq lazımdır ki, ictimai maraqlar xüsusi maraqlardan daha üstündür. Təsadüfi deyildir ki, Azərbaycan Respublikası Kons­ti­tu­si­ya Məh­kə­mə­si Ple­nu­mu­nun 06.10.2012-ci il tarixli qərarında “ictimai maraq demokratik, hüquqi dövlətin qəti və son məqsədini təşkil edir” fikri ifadə edilmişdir.

Qeyd etmək lazımdır ki, ic­ti­mai mə­na­fe­nin tə­min edilməsi inzibati orqanlar tərəfindən ic­ti­mai xidmətlərin la­zı­mi şə­kil­də ic­ra­sı və ic­ti­mai eh­ti­yac­la­rın ödə­nil­mə­sin­də ifa­də olu­nur. İctimai ehtiyacların ödənilməsinə yönələn ictimai xidmətlər inzibati, iqtisadi, sosial, elmi-texniki və mədəni xidmət növlərinə ayrılır.[1]

İctimai xidmət anlayışı ic­ti­mai münasibətlərin inkişaf etməsi (dəyişməsi) və inzibati ədliyyə institutunun yaranması ilə daha geniş məna kəsb etməyə başlamışdır. İnzibati orqanlar inzibati funksiyanı yerinə yetirərkən bir qayda olaraq inzibati aktlar qəbul edirlər. Qeyd etmək lazımdır ki, inzibati orqanlar birtərəfli inzibati aktlar qəbul etməklə yanaşı, müqavilələr də bağlayırlar. Həmin müqavilələrə hüquq ədəbiyyatında “inzibati orqanın bağladığı müqavilələr” deyilir.[2]

İnzibati idarəetmə orqanlarının müqavilə formasında həyata keçirdiyi inzibati fəaliyyəti sayca və tətbiqetmə baxımından inzibati idarəetmə aktları qədər olmasalar da, onların inzibati fəaliyyətin həyata keçirilməsində önəmli yeri var. Çünki inzibati idarəetmə orqanları istənilən məsələ ilə bağlı birtərəfli qaydada çıxarılan, icrası məcburi qərarlar verə bilməz. İş görülməsi və ya nəsə alınması üçün idarəetmə orqanları birtərəfli icra edilməli qərar qəbul edə bilmirlər. Bunlar müqavilə bağlamaqla həyata keçirilir. Bu məsələlərdə birtərəfli məcburi qərarlar çıxarmaq hüquq və azadlıqların məhdudlaşdırılması kimi çıxış edir.[3]

Qeyd etmək lazımdır ki, “inzibati orqanların bağladığı müqavilələr” anlayışı inzibati müqavilələr anlayışından geniş olmaqla, özündə həm də xüsusi (mülki) hüquqi müqavilələri ehtiva edir. Başqa sözlə desək, inzibati müqavilə institutunun tətbiq edilməsi inzibati orqanların xüsusi (mülki) hüquq sahəsində müqavilələr bağlamaq imkanını aradan qaldırmır.

Göründüyü kimi, zamanla mülki hüququn ən mühüm institutlarından biri olan müqavilə institutu inzibati hüquq sahəsinə daxil olmuşdur. Burada qeyd edilməlidir ki, inzibati hüquq sahəsinə daxil olmuş inzibati müqavilə institutu ictimai xidmətlərin həyata keçirilməsi məqsədilə bağlanıldığından mülki hüquqdakı mahiyyətini dəyişərək inzibati hüququn prinsip və qaydalarına uyğun bir məzmun almışdır.

Beləliklə, inzibati orqanların tərəf olduğu müqavilələri tabe olduqları hüquqi rejim baxımından iki kateqoriyaya, yəni xüsusi (mülki) hüquqi müqavilələrə və inzibati müqavilələrə ayırmaq mümkündür.

Fransız hüquq doktrinasında inzibati orqanların bağladığı müqavilələrlə bağlı fərqli yanaşmalar (fikirlər) mövcuddur.[4] Belə ki, Leon Dugiyə görə, müqavilələrin inzibati və mülki hüquqi müqavilələrə bölünməsi doğru deyildir. Bu müqavilələr arasında mahiyyət və müqavilənin elementləri baxımından fərq yoxdur. Sadəcə, inzibati müqavilələr ictimai xidmətlərin yerinə yetirməsi məqsədi ilə bağlanıldığından onlardan irəli gələn mübahisələrə inzibati məhkəmələrdə baxılır. Məhz məhkəmə aidiyyəti baxımından inzibati müqavilələr mülki hüquqi müqavilələrdən fərqlənir.[5]

Qaston Jezin fikrinə görə, inzibati müqavilələrdə tərəflər bərabər səviyyədə deyil, inzibati orqan publik hakimiyyət daşıyıcısı olaraq daha üstün vəziyyətdədir. O, eyni zamanda inzibati müqavilələrin təsir imkanlarının və nəticələrinin mülki hüquqi müqavilələrdən fərqli olduğunu ifadə etmişdir.[6]

Türk hüquq ədəbiyyatında da inzibati müqavilələrin hüquqi təbiətləri etibarı ilə müqavilə olub-olmaması ilə bağlı fikir ayrılıqları vardır. Bu fikir ayrılıqlarının əsas səbəbi müqavilə tərəflərinin qeyri-bərabərliyi, eyni zamanda inzibati orqanın müqavilə tərəfi kimi birtərəfli qaydada müqavilə şərtlərini dəyişdirmək və ləğv etmək kimi səlahiyyətlərə sahib olmasındadır.

İsmet Giritli və Tayfun Akgüner inzibati müqavilələr anlayışını qəbul etməyərək, “inzibati məhkəmə icraatının predmeti olan müqavilələr vardır” fikrini irəli sürürlər.[7]

Professor Ali Ülkü Azrakın fikrincə, inzibati orqanın ictimai xidmətlə bağlı müqavilə bağlaması (milli müdafiə və s. xidmətlər xaric) və müqaviləyə inzibati və ya mülki hüquqi müqavilə xarakteri verilməsində hüquqi maneə yoxdur.[8]

Professor Zehra Odyakmaz inzibati ədliyyə institutunun tətbiq edildiyi ölkələrin hüquq doktrinalarında və məhkəmə qərarlarında mülki hüquqi müqavilələrlə yanaşı inzibati müqavilələrin də mövcudluğunun qəbul edildiyini bildirir. O, qeyd edir ki, inzibati müqavilələr mülki hüquqi müqavilələrlə müqayisədə fərqli xarakterə, məzmuna, tətbiq olunma mexanizminə və məqsədə malikdir. İnzibati müqavilələr özünəməxsus hüquq qaydaları olan rejimə tabedirlər.[9]

Danıştayın (Ali İnzibati Məhkəmənin) 01.06.1950-ci il tarixli qərarında inzibati müqavilənin ünsürləri aşağıdakı kimi açıqlanmışdır:

- müqavilə ictimai xidmətlərin həyata keçirilməsi ilə bağlı olmalı;

- müqavilənin digər tərəfi (fiziki və ya hüquqi şəxs) ictimai xidmətin icrasında birbaşa (şəxsən) iştirak etməli;

- müqavilədə ondan irəli gələn mübahisələrə inzibati məhkəmə icraatında baxılması təsbit olunmalı;

- müqavilənin müddəti uzun olmalı və s. [10]

Azərbaycan Respublikası Kons­ti­tu­si­ya Məh­kə­mə­si Ple­nu­mu­nun 06.10.2012-ci il tarixli qərarında qeyd olunmuşdur ki,...“inzibati müqavilənin əsasını xüsusi hüquq qaydaları deyil, inzibati hüquq qaydaları təşkil edir. Habelə, inzibati müqavilələri başqalarından fərqləndirən ən vacib xüsusiyyət idarəetmə orqanının qarşı tərəfdən fərqli olaraq, daha üstün səlahiyyətə malik olması və imtiyazlardan istifadə etməsidir...”.

Eyni zamanda Almaniya Federal İnzibati Məhkəməsinin 12 mart 2018-ci il qərarında qeyd olunmuşdur ki, müqavilənin mülki və ya inzibati hüquq xarakterli olması onun predmetindən və məqsədindən asılıdır. Əgər müqavilənin predmeti inzibati hüquqla tənzimlənən məsələlərə aiddirsə, eyni zamanda onun məqsədi ictimai mənafenin təmin edilməsinə yönəlmişdirsə, bu müqavilə inzibati müqavilə hesab olunacaqdır.[11]

Qeyd etmək lazımdır ki, inzibati hüquq nəzəriyyəsində ortaq yanaşma ondan ibarətdir ki, inzibati müqavilədə tərəflərdən biri publik hakimiyyət daşıyıcısı[12] (inzibati orqanlar) olmalıdır.

Müasir fransız hüququnda inzibati müqavilə dedikdə tərəflərdən birinin publik hakimiyyət daşıyıcı olmaq şərtilə, ictimai xidmətin icra edilməsi ilə bağlı olan və ya müqavilədə xüsusi (mülki) hüququ aşan (xüsusi hüququn prinsipləri ilə uzlaşmayan) müddəaların əks olunduğu müqavilə başa düşülür.[13]

Göründüyü kimi, fransız hüququnda müqavilənin predmetinin göstərilməsi zamanı “və ya” bağlayıcısından istifadə edilib. Başqa sözlə, iki şərtdən (ictimai xidmətin icra edilməsi ilə bağlı olmalı və ya müqavilədə xüsusi hüququ aşan müddəalar əks olunmalıdır) birinin olması yetərlidir ki, müqavilə inzibati müqavilə hesab edilsin.

Türk hüququnda isə inzibati müqaviləyə dair fərqli yanaşma mövcuddur. Belə ki, Türkiyə Respublikasının Konstitusiya Məhkəməsinin, Danıştayın (Ali İnzibati Məhkəmənin) və Aidiyyət Məhkəməsinin qərarlarındakı hüquqi mövqe ondan ibarətdir ki, bir müqavilənin inzibati müqavilə sayılması üçün aşağıdakı üç şərt birlikdə mövcud olmalıdır:

1. Müqavilənin tərəflərindən biri inzibati orqan olmalıdır;

2. Müqavilənin predmeti ictimai xidmətin icra edilməsi ilə bağlı olmalıdır;

3. Müqavilədə xüsusi hüququ aşan (xüsusi hüququn prinsipləri ilə uzlaşmayan) müddəalar əks olunmalıdır. [14]

Göründüyü kimi, fransız hüququnda inzibati müqavilənin məzmununa dair tələbdə “və ya” bağlayıcısından istifadə edildiyi halda türk hüququnda müqavilənin məzmununa dair tələblərin (ictimai xidmətin icra edilməsi ilə bağlı olmalı və müqavilədə xüsusi hüququ aşan müddəalar əks olunmalıdır) birlikdə mövcud olması şərti müəyyən edilmişdir.

Qeyd etmək lazımdır ki, Almaniya Federativ Respublikasının İnzibati Prosessual Qanununda da (Verwaltungsverfahrensgesetz-VwVfG) inzibati müqavilələrə dair normalar təsbit olunmuşdur. Belə ki, həmin Qanunun 54-cü paraqrafında qeyd olunmuşdur ki, “əgər qanunvericiliklə ziddiyyət təşkil etmirsə, inzibati hüquq sahəsində hüquq münasibəti inzibati müqavilə ilə yaradıla, dəyişdirilə və ləğv edilə bilər.[15]

Almaniya Federativ Respublikasının İnzibati Prosessual Qanunun 54-cü, eləcə də 1 və 9-cu paraqraflarının məzmunundan aydın olur ki, sözügedən qanun yalnız ən azı iştirakçılarından birinin inzibati orqan olduğu inzibati müqaviləni tənzimləyir.

Mövzunun genişliyini nəzərə alaraq qeyd etmək istəyirik ki, inzibati müqavilənin hüquqi təbiəti ilə bağlı ikinci məqalə qısa zamanda oxucuların diqqətinə təqdim olunacaqdır.

[1] Azərbaycan Respublikası Kons­ti­tu­si­ya Məh­kə­mə­si Ple­nu­mu­nun 06.10.2012-ci il tarixli qərarı.

Elektron mənbə: https://constcourt.gov.az/az/decision/248

[2]Zehra Odyakmaz. Genel olaraq idarenin sözleşmeleri. Elektron mənbə: https://webftp.gazi.edu.tr/hukuk/dergi/2_12.pdf

[3] Fərhad Mehdiyev. İnzibati hüquq. Bakı 2010, s.286

[4] İsmet Girilti - Pertev Bilgen - Tayfun Akgüner; İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul, 2001, s.828-829.

[5] Fatih Sultan Kesici, İdari sözleşmelerin türleri, kapsamı ve yargısal denetimi (Yüksek lisans tezi). İstanbul 2009. Elektron mənbə: http://nek.istanbul.edu.tr:4444/ekos/TEZ/45481.pdf

[6] Fatih Sultan Kesici, İdari sözleşmelerin türleri, kapsamı ve yargısal denetimi (Yüksek lisans tezi). İstanbul 2009. Elektron mənbə: http://nek.istanbul.edu.tr:4444/ekos/TEZ/45481.pdf

[7] İsmet Giritli - Tayfun Akgüner; İdare Hukuku Dersleri II, İstanbul, 1987, s.172.

[8] Ali Ülkü Azrak; İdari Mukavele Kavramının Teori ve Tatbikattaki Gelişimine Dair Mukayeseli Bir İnceleme, İstanbul Hukuk Fakültesi Mecmuası, Y.1963, S.29, s.535

[9] Fatih Sultan Kesici, İdari sözleşmelerin türleri, kapsamı ve yargısal denetimi (Yüksek lisans tezi). İstanbul 2009. Elektron mənbə: http://nek.istanbul.edu.tr:4444/ekos/TEZ/45481.pdf

[10] Karavelioğlu, Celal, “Değişiklik – Açıklama ve En Son İçtihatlarla İdari Yargılama Usulü Kanunu”, 5. Baskı, Cilt I, Kayseri 2001, s. 344

[11] Elektron mənbə: https://www.bverwg.de/de/120318B10B25.17.0

[12] Qeyd: publik hakimiyyət daşıyıcıları dedikdə, Azərbaycan Respublikasının müvafiq icra hakimiyyəti orqanları, onların yerli (struktur) və digər qurumları, bələdiyyələr, habelə qanuna əsasən inzibati akt qəbul etmək səlahiyyəti verilmiş hər hansı fiziki və ya hüquqi şəxs başa düşülür.

[13] Kemal Gözler; İdare hukuku, cilt 2, 3. baskı, Bursa 2019, s.47

[14] Kemal Gözler; İdare hukuku, cilt 2, 3. baskı, Bursa 2019, s.42

[15] Elektron mənbə: https://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/